Principes Budgétaires

Les principes budgétaires (synth.)

Les principes budgétaires traditionnels, que sont l’unité, l’annualité, l’universalité et la spécialité, avaient exclusivement pour but de permettre au Parlement de contrôler les dépenses et les recettes publiques. Apparus en matière de budget de l'Etat, ces principes ont, ensuite, été étendus aux finances locales, en partie aux finances sociales, et même au budget européen. Ils ont, récemment, été complétés par le principe de sincérité budgétaire. De nos jours, aux exigences de transparence, se sont rajoutés, du fait de la crise économique et de l’importance des déficits, des impératifs d’ordre économique. La réforme que constitua l’adoption de la LOLF constitue la concrétisation juridique de ces impératifs.

I – Le principe d'annualité

Comme son nom l’indique, le principe d’annualité impose que le vote de l’ensemble des budgets publics doit avoir lieu annuellement, l’année budgétaire coïncidant en France avec l’année civile (A). Pour autant, ce principe connait des atténuations (B).

A – La signification du principe

Ce principe est apparu à la Révolution française, car il n'y avait pas eu de consultation sur l'impôt pendant un siècle et demi. Le but était, ainsi, de permettre un contrôle régulier des finances publiques par le Parlement. Plus précisément, c’est la Constitution de 1791 qui impose l’annualité, mais uniquement en matière de levée de l’impôt. Pour les dépenses, il fallu attendre la loi du 26 mai 1817. Ce principe sera repris par l’ordonnance du 2 janvier 1959, et bien sur par la LOLF (art. 6). Des règles identiques existent en matière de budgets des collectivités locales et des établissements administratifs.

Concrètement, ce principe veut que le premier article des lois de finances autorise chaque année la perception de l'impôt, et que l'autorisation parlementaire des dépenses ne valle que pour un an. Cela suppose, donc, que le budget soit voté avant le début de l'exercice, résultat obtenu par des règles strictes en matière de délais de dépôt du projet de loi de finances, de vote et de promulgation.

Par ailleurs, et on le comprendra aisément, l’exécution d’un budget dépasse, du fait des exigences liées à la continuité des services publics, le cadre annuel. La question est, alors, de savoir comment rattacher une opération à un budget donné. En la matière, deux systèmes s’opposent. Le premier est le système de la gestion, système dans lequel on ne rattache au budget annuel que les opérations effectivement payées ou encaissées avant le 31 décembre de l’année considérée. Le second système est celui de l’exercice : ici, les opérations exécutées sont rattachées à l’exercice budgétaire pour lequel elles ont été autorisées. Dans ce dernier système, la clôture des comptes ne peut intervenir qu’une fois l’ensemble des opérations de l’exercice exécutées, ce qui suppose une période complémentaire, pour l’exécution budgétaire, allant au-delà de l’année. Sous le régime de l’ordonnance de 1959, les dépenses étaient rattachées au titre du budget de l’année au cours de laquelle les ordonnances ou mandats étaient visés par les comptables. L’article 28 de la LOLF change la règle : désormais, les dépenses doivent être rattachées au budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées par les comptables. Cette règle connait cependant une adaptation : ainsi, les dépenses de l’exercice N peuvent être imputées par les comptables jusqu’au 20° jour de l’exercice N+1, durée réduite par la LOLF. Cela signifie que des dépenses réalisées les 20 premiers jours de N+1 viennent s’imputer sur les crédits ouverts par la loi de finances de N et non sur ceux ouverts par la loi de finances de N+1.

On le voit, le principe d’annualité connait une première atténuation avec la période complémentaire. D’autres atteintes lui sont portées de fait : il s’agit ici de garantir la continuité de l'Etat. Par exemple, le recrutement de fonctionnaires engage l'Etat sur plusieurs années, il en va de même lorsqu'il emprunte. Toutes ces dépenses se traduisent, dans les faits, par des engagements pluriannuels. De fait, le Parlement ne peut s'opposer à la reconduction de ces dépenses sans remettre en cause la continuité de l'Etat. D’autres atténuations sont organisées par le droit, afin d’éviter les inconvénients liés à une application trop rigide de ce principe.

B – Les atténuations du principe

L’idée générale est que les dérogations portées au principe d’annualité se justifient par la nécessitée de donner à l’Etat une vision pluriannuelle des finances publiques. En effet, le principe d'annualité, appliqué strictement, conduit à des politiques de court terme. Or, seuls des engagements pluriannuels permettent de mener des projets cohérents. Plus précisément, deux impératifs s’imposent à l’Etat : les uns sont liés à la fonction de programmation, notamment économique, de l’Etat, d’autres sont liés à la nécessité de maitriser les dépenses publiques.

1 – La fonction de programmation de l’Etat

Lorsque l’Etat engage des opérations d’investissement qui s’échelonnent sur plusieurs années, comme c’est le cas depuis la Seconde Guerre mondiale, il est bon que celui-ci dispose de moyens d’encadrer ces dépenses de façon pluriannuelle. La fonction de programmation attribuée à l'Etat dans le but, notamment, de réguler l'activité économique a donc amené le législateur à prévoir des dispositifs permettant d’engager des dépenses sur plusieurs exercices.

a / Le premier dispositif concerne ce qu’il est convenu d’appeler les autorisations d’engagement : ces dernières permettent des engagements pluriannuels de dépenses, c’est-à-dire des dépenses ne donnant pas lieu à un paiement intégral au cours de l’année de paiement. Ce système existait sous l’emprise de l’ordonnance de 1959 sous l’appellation d’autorisations de programme : celles-ci concernaient uniquement les dépenses d’investissement et avaient une validité indéfinie,

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