Dissertation: Le Conseil D'Etat En Tant Que Juridiction

Dissertation : « Le Conseil d’État »

La loi des 16 et 24 août 1790 dispose que « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives ; les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ». Le décret du 16 fructidor an III a lui aussi consacré l'existence d'un ordre juridictionnel administratif indépendant du judiciaire afin de respecter une séparation stricte des pouvoirs héritée de Montesquieu. Cette séparation conduisait à ce que le pouvoir exécutif juge par lui-même les litiges administratifs. Cela posait notamment un problème d'indépendance et d'impartialité qui semble encore d'actualité dans certains cas.

Le Conseil d’État est la juridiction suprême de l'ordre administratif instituée par l'article 52 de la Constitution du 22 Frimaire an VIII (1799). Cette situation de dépendance du Conseil a été dénoncée tout au long du XIXème siècle. A la suite de ces critiques, l'instauration de la justice déléguée par la loi du 24 mai 1872 a fait du Conseil d’État un juge souverain tout en lui conservant son rôle de conseil auprès du Gouvernement hérité de l'Ancien Régime. Le Conseil d’État est depuis lors indépendant de l'administration, le lien organique entre l'administration et son juge a été coupé au niveau supérieur de l'ordre juridictionnel administratif. Fort de cette indépendance, le Conseil d’État met fin à la théorie du ministre-juge par un arrêt Cadot du 13 décembre 1889. Il rompt le lien organique entre l'administration et le juge au niveau des ministères. En 1926, par un décret-loi, les préfets perdent la présidence des Conseils de Préfecture. Cela marque la rupture complète du lien entre l'administration et les juges.

Aujourd'hui, le Conseil d’État, en plus de ses fonctions consultatives, est susceptible de connaître, par le jeu des voies de recours, de toutes les décisions rendues par toutes les juridictions administratives. Cette fonction juridictionnelle est exercée au sein d'une seule section, la section du contentieux. On l'a subdivisé en 10 sous-sections qui ne sont pas officiellement spécialisées sauf certaines en matière fiscale. Il est composé de 300 membres. La présidence est officiellement exercée par le Premier Ministre mais, dans la pratique, c'est le vice-président qui dirige le Conseil. Les trois grades sont auditeurs, maîtres des requêtes et conseillers d’État (les deux derniers étant nommés par décret en Conseil des Ministres). Ainsi, le Conseil d’État semble être une juridiction indépendante et impartiale vis-à-vis du pouvoir exécutif mais aussi des autres pouvoirs. Néanmoins, certains éléments tendent à faire penser qu'il pourrait encore exister des liens ambiguës entre l'administration et ses juges.

Il convient alors de s'interroger sur le caractère ambiguë du rôle du Conseil d’État en tant que juridiction. Ainsi, malgré le principe d'indépendance du Conseil d’État, et en général de l'ordre juridictionnel administratif, celui-ci est-il réellement indépendant et impartial ?

Si le Conseil d’État possède la qualité de juridiction administrative suprême de son ordre juridictionnel (I), son organisation a pu parfois être remis en cause (II).

I) Le Conseil d’État, la juridiction administrative suprême

Il conviendra d'étudier tout d'abord une notion de juridiction administrative difficile à cerner (A), avant d'analyser la répartition des compétences opérées par la jurisprudence à du Conseil d’État (B).

A) Une notion de juridiction administrative difficile à cerner

Le Conseil d’État est une juridiction administrative. Il appartient donc à l'ordre juridictionnel administratif et en est la juridiction suprême. Néanmoins, cette notion de juridiction administrative n'est pas toujours facile à déterminer. En effet, la distinction entre autorité administrative et juridiction administrative est parfois ténue. La jurisprudence, par l'intermédiaire du Conseil d’État, a pu déterminer des critères permettant de caractériser les différentes juridictions administratives.

Tout d'abord, il a fallu affirmer le critère dotant une institution de la qualité de juridiction. Par un arrêt d'assemblée de Bayo du 12 décembre 1953, le Conseil d’État soutient qu'il faut se placer sous l'angle de la mission de l'organe en cause. Ainsi, l'organe a de fortes chances d'être une juridiction si sa mission est de résoudre des litiges selon des règles de droit. Mais ce critère n'est pas tjrs opératoire. Il a donc fallut le compléter par des critères formels ou procéduraux comme la composition de l'institution, ses principes. Toutefois, ils ne sont pas satisfaisants car ils renversent la causalité : on va tenir pour une cause ce qui devrait être une conséquence. La définition de la juridiction est insaisissable. Ainsi, le Conseil d’État a pu admettre qu'un organe, même sans la qualité de juridiction, pouvait être de son ressort. Il en est allé ainsi pour le Comité des Cinq du Groupement du football professionnel (arrêt de section Hechter du 19 décembre 1980) et pour le Conseil des marchés financiers (arrêt d'assemblée Didier du 3 décembre 1999).

Le Conseil d’État a également dû s'intéresser à la qualité administrative d'une juridiction en cas de silence des textes. Il a pu dégager un critère matériel qui est celui de la nature des litiges soumis à la juridiction en question. Ainsi, si le litige relève d'une question de droit public, la juridiction est administrative. En effet, dans un arrêt d'assemblée d'Aillières du 7 février 1947, le Conseil d’État a estimé que le jury d'honneur avait le caractère d'une juridiction qui, par la nature des affaires sur lesquelles elle se prononçait, appartenait à l'ordre administratif et relevait à ce titre du contrôle du Conseil statuant au contentieux. Néanmoins, cet élément n'est pas suffisant et il a donc fallu le compléter par des critères formels et procéduraux  comme le statut de magistrats administratifs, le respect des règles de procédure du Code de Justice Administrative. Encore une fois, il y a une inversion de la causalité pouvant être problématique.

Le Conseil d’État est donc

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