Arrêt du 10 janvier 1930: L’annulation d’un acte règlement

L’annulation d’un acte règlement n’est pas simplement le fait du juge administration, elle peut être le fait de l’administration elle-même. Le Conseil d’Etat fixe un principe majeur : l’administration a l’obligation d’abroger un règlement devenu illégal à la suite d’un changement de circonstance. Cet arrêt du 10 janvier 1930, dit Despujol, est un arrêt fondateur à cet égard.

En l’espèce, le sieur Despujol a formé un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat contre les arrêtés du 21 mai 1926 qui visaient à réglementer et à taxer le stationnement des voitures des touristes dans l’agglomération de Chaumont-sur-Loire. De plus le demandeur forme également un recours contre la décision implicite de rejet de l’administration. En effet, sieur Despujol avait fait la demande au conseil municipal de retirer l’acte sur la taxe de stationnement mais il n’a pas eu de réponse de la part du maire. Le silence de l’administration, considéré comme une décision implicite, a donc valeur de rejet.

Les deux requêtes sont rejetées. D’une part le recours pour excès de pouvoir est jugé irrecevable parce qu’il a été fixé en dehors du délai fixé par la loi du 13 avril 1900 et le demandeur se trouvant donc en situation de forclusion ; et d’autre part que si le requérant invoque les dispositions de la loi du 13 août 1926 comme créant une nouvelle situation juridique, le Conseil d'Etat considère que ladite loi ne peut pas ouvrir un nouveau délai parce qu’elle ne vise ni les pouvoirs conférés au maire, ni ceux attribués au conseil municipal.

Comment le Conseil d'Etat dénoue les inconvénients du délai de recours contentieux qui immunise un règlement devenu illégal postérieurement au délai ?

Si les conditions de délai relatives à l’annulation d’un acte administratif par le juge pour excès de pouvoir peuvent présenter des inconvénients dans le cas de l’illégalité de l’acte réglementaire (I), des changements de circonstances permettent d’ouvrir un nouveau délai (II).

I/ Les conditions relatives à l’annulation d’un acte administratif par le juge pour excès de pouvoir.

S’il est impossible de déroger aux conditions relatives au délai pour excès de pouvoir (A), il reste des alternatives afin de surmonter l’irrecevabilité du recours pour excès de pouvoir (B).

A/ Les conditions relatives au délai du recours pour excès de pouvoir.

Le recours pour excès de pouvoir est un recours d’origine prétorienne. Il a été inventé pour la première fois dans l’arrêt Landrin de 1826 par le Conseil d'Etat. C’est par cet arrêt que le Conseil d'Etat a statué pour la première fois en excès de pouvoir. C’est un recours qui vise strictement à annuler un acte, il est purement en annulation. Plus tard, la loi du 24 mai 1872 institutionnalisera le recours pour excès de pouvoir.

Le recours pour excès de pouvoir ne peut être formé que sous un certain délai. Selon l’article R. 421-1 du Code de justice administrative, sauf dispositions spéciales, le délai est de deux mois à compter de la publicité donnée à la décision. Ce délai, assez bref, tend à concilier sécurité des situations juridiques et respect dû au droit afin d’éviter que l’action administrative soit perturbée sur une durée exagérément longue.

Le délai de deux mois est un délai franc. Il débute le lendemain du jour au cours duquel intervient l’événement qui couvre le délai, c’est-à-dire la date de publication, d’affichage ou de notification ; et inclut le dernier jour du délai.

Cette règle a pour objet d’assurer la sécurité des relations juridique et la sauvegarde des droits acquis. Dans le cas des actes réglementaires toutefois, son application rigoureuse peut présenter de sérieux inconvénients : en effet un problème se pose si le règlement, illégal dès l’origine ou devenu illégal en raison d’une circonstance nouvelle, puisse demeurer indéfiniment en vigueur et s’imposer sans restriction aux administrés faute d’avoir été attaqué dans les délais. Chose qui est donc le cas dans l’arrêt étudié, le règlement étant devenu illégal en raison de circonstance nouvelle d’après le requérant qui invoque la présence d’une situation juridique nouvelle.

Le Conseil d'Etat applique donc cette règle et juge le recours en excès de pouvoir irrecevable, les deux mois étant expirés. Le requérant est forclos et la décision qui n’a pas été attaqué à temps est dite « définitive ». Il ne sera donc plus recevable d’exercer de recours ni contre la décision concernée, ni contre aucune décision confirmative ultérieure. L’impératif de stabilité de l’ordre juridique l’emporte clairement sur celui du respect de légalité puisque l’acte éventuellement illégal n’est plus contestable.

Le requérant pourra cependant utiliser une alternative face à cette expiration de délai et demander l’abrogation de l’acte en exerçant un recours contre le refus, explicite ou même implicite d’abrogation.

B/ L’alternative de la voie d’exception face aux conditions du recours pour excès de pouvoir.

Il y a donc des moyens pour contourner et surmonter l’irrecevabilité résultant de l’expiration du délai de recours contre l’acte qui avait été adopté sous l’empire de circonstances antérieures par voie d’exception.

L’expiration du délai de recours, si elle ne permet plus d’obtenir l’annulation de l’acte, sa disparition rétroactive, n’interdit pas toute remise en cause de celui-ci. L’impératif légalité, pour des actes à portée générale, susceptibles de s’appliquer à de nombreuses situations individuelles, vient limiter les conséquences de l’expiration des délais. Outre l’obligation d’abroger le règlement illégal, le mécanisme de l’exception d’illégalité joue donc un rôle essentiel.

L’exception d’illégalité est recevable à toute époque et permet d’écarter un acte à l’occasion de son application, alors qu’il n’a pas été lui-même attaqué dans le délai de recours. Ainsi un

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