Le gouvernement et la fonction législative

Sujet : Le Gouvernement et la fonction législative

« Qui peut dire aujourd’hui que le Parlement fait la loi ? ». Cette citation nous vient du professeur de Droit Bernard CHANTEBOUT. Elle nous pense à croire qu’aujourd’hui le Parlement, pouvoir législatif, n’est plus aujourd’hui le seul organe détenant le monopole de la fonction législative.

Mais tout d’abord qu’est-ce que la fonction législative ? Cette fonction dite législative est la fonction permettant l’adoption des lois. Traditionnellement elle renvoie exclusivement au pouvoir législatif, à savoir le Parlement, lui permettant ainsi de légiférer, promulguer les lois. Cette fonction a notamment été établit grâce à la théorie des pouvoirs selon Montesquieu.

Le gouvernement quant à lui, est une institution exerçant le pouvoir exécutif au sein d'une entité politique. Ce pouvoir exécutif peut-être doit un exécutif moniste, c’est-à-dire qu’une seule personne exerce ce pouvoir. Mais il peut aussi être un exécutif dualiste. Ainsi à sa tête se trouve le chef de l’état, et son gouvernement. Par exemple, en 2020 on peut dire que le gouvernement est composé de Monsieur E. MACRON, chef de l’état, ainsi que du gouvernement E. PHILLIPE, premier ministre.

Ici, il sera judicieux de parler de la place du gouvernement dans la fonction législative uniquement sous le régime de la Vème république. En effet, avant la Vème république, la IIIème et la IVème république ont tous deux étés des régimes avec une prédominance du Parlement, et par extension du pouvoir législatif, sur les autres organes, caractérisant un déséquilibre flagrant des pouvoirs. Ce déséquilibre était alimenté par l’instabilité politique. C’est ainsi que le constituant, en 1958, voulu réduire la fonction législative du Parlement au profit du Gouvernement afin d’empêche un nouvel avènement du régime de souveraineté parlementaire. C’est pourquoi, il met en place le parlementarisme rationnalisé combiné du fait majoritaire pour garantir cette volonté. D’une part, la rationalisation du régime parlementaire, déjà tentée sans succès en 1946, a pour objet de protéger l'équilibre entre pouvoirs tel qu'il est prévu par le texte constitutionnel. Concrètement, cela implique la réglementation des procédures dans les textes pour éviter les détournements en pratique.
En 1958, la spécificité de cette rationalisation est qu'elle vise essentiellement le Parlement, ce qui n'était pas le cas sous le régime de la IVème république. Il s'agit donc, ici, de limiter strictement ses attributions, d'encadrer sa fonction de contrôle, de l'empêcher de regagner par le jeu de la pratique l'influence qu'il avait sous les deux Républiques précédentes.
La marge de manœuvre du Parlement en production législative est limitée.  La loi n'est plus universelle puisqu'elle est désormais enfermée dans un domaine à l'art. 34 de la Constitution.

D’autre part ajouté à cette rationalisation du parlementarisme, le soutien inconditionnel des parlementaires au gouvernement de la majorité, appelé par la suite "fait majoritaire", a permis de donner au gouvernement un poids sur le processus législatif.

On assiste donc à une réduction des attributions du Parlement et à l'augmentation de celles du pouvoir exécutif jusqu'à un nouveau déséquilibre en faveur de l'exécutif. Par la suite, cela a été critiqué par la doctrine et les hommes politiques depuis 1966. Ils ont dénoncé l’affaiblissement extrême du rôle du parlement, considérant que le cumul du fait majoritaire et d’un parlementarisme rationalisé démesuré était une exception française et faisait du parlement français le parlement le plus faible du monde, ou tout du moins des régimes démocratiques. Cela a conduit à la révision constitutionnelle de 2008 a notamment eu pour objet de remédier à cette situation, c’est-à-dire de revaloriser le rôle du parlement.

L’enjeu de ce sujet est de savoir comment le partage de la fonction législative entre le Parlement et le gouvernement a évolué ? Par ailleurs, qu'en est-il de cette division depuis le bouleversement de 2008 ?

Le gouvernement, sous la Vème République, a-t-il un rôle majeur dans la fonction législative ?

Pour y rependre, il conviendra de voir dans un premier temps l’immersion du gouvernement dans la fonction législative depuis 1958 (I). Puis dans un second temps, il s'agira de s'attarder sur la tentative dit de « reparlementarisation » de la fonction législative depuis 2008 (B)

1. Le Parlement soumis aux variations de la fonction législative sous le régime de la Vème République

Ici, il conviendra de voir que le parlement a été soumis aux variations de la fonction législative depuis 1958, notamment grâce à la mise en place de mécanismes de parlementarisme rationalité amenant la prédominance du gouvernement dans la fonction législative(A), mais aussi que cette domination est dû au fait majoritaire (B).

1. La constitution à l’origine du rôle majeur du gouvernement dans la fonction législative

Pour permettre au gouvernement d’avoir un quelconque pouvoir sur le processus législatif, les constituants de 1958 souhaitait intégrer dans la constitution trois objectifs en contradiction avec les régimes de la IIIème et IVème république. D’abord pour la première fois dans le texte constitution, ils ont délimité le domaine de la loi. En effet les articles 34 et 37 de la Constitution de 1958 postulent cette distinction entre domaine règlementaire et domaine législatif. L’article 37 est bien connu : « Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ». Le domaine de la loi se voit donc réduit aux matières énoncées par l’article 34 et appartient au Parlement. Mais le gouvernement intervient dorénavant lui aussi dans la fonction législative en ce qui requiert de l’élaboration des règlements. En outre, afin que le parlement ne sorte de son domaine législatif et par ricochet adopte les textes autres que celles prévues dans l’art 34 de la Constitution, les constituants ont instauré deux mécanismes de parlementarismes rationnalisés dans la constitution. Le premier mécanisme est a priori c’est à dire avant l’adoption de la loi appelé les irrecevabilités législatives qu’on trouve à l’article 41 dans sa rédaction initiale : « s’il apparait au court de la procédure législative qu’une proposition ou un amendement n’est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l’article 38 le gouvernement peut opposer l’irrecevabilité ». Le deuxième mécanisme a postériori c’est à dire une fois que la loi a été promulguée appeler celui de la délégalisation ou du déclassement.

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