Arrêt commune de Vennelles

L’état d’urgence sanitaire lié à la pandémie du Covid-19, induit des mesures de restriction aux libertés fondamentales. Cette période a permis au référé liberté de jouer un rôle incontournable. Les décisions rendues par le Conseil d’Etat sur le fondement de l’article L.521-1 du Code de justice administrative  ont alimenté le contentieux dans de nombreux domaines. Parmi eux : l’ordonnance du 9 juin 2020 statuant sur la décision d’interrompre le championnat de France de football, ou encore l’ordonnance du 22 mai 2020 statuant sur la demande de matériel de protection pour les professionnels de santé. L’arrêt commune de Venelles rendu le 18 janvier 2001, est un arrêt de principe dans la construction de la jurisprudence liée à cette procédure d’urgence.

En l’espèce, le tribunal administratif de Marseille fait droit à la demande des conseillers municipaux sur le fondement juridique de l’article L.521-2 du Code de justice administrative. Ils souhaitent faire  annuler la décision du maire de la commune de Venelles, qui refuse de convoquer le conseil municipal aux fins de désigner des délégués communaux du conseil de la communauté d’agglomération du pays d’Aix. Ils fondent leur demande sur une atteinte à la liberté d’expression des conseillers municipaux, du droit d’expression de la démocratie locale, au droit de vote et de représentation et au principe de libre administration des collectivités territoriales. Les juges rendent une ordonnance le 4 janvier 2001, dans laquelle ils décident que le maire méconnait les dispositions de l’article 72 de la constitution, disposant que les collectivités territoriales s’administrent librement. Les magistrats enjoignent le maire à convoquer le conseil municipal avant le 18 janvier 2001, afin de désigner ces délégués communaux.

Le maire interjette appel de cette décision devant la plus haute juridiction administrative, compétente en matière d’appel de référés libertés, en qualité d’élu mais aussi en son nom personnel. Les intimés opposent une fin de non-recevoir, estimant que le maire n’a pas la qualité à agir en qualité d’élu, au motif que le conseil municipal lui a retiré sa délégation, et qu’une habilitation ne lui a pas été confiée par le conseil municipal pour cette instance. Le Conseil d’Etat reconnait que l’appelant n’avait pas été autorisé à interjeter appel devant sa juridiction et ajoute même qu’il ne pouvait le faire en sa qualité personnelle.

La question qui se pose est celle de savoir si en l’espèce, le maire de Venelles peut contester l’ordonnance au nom de la commune, de manière plus générale, si dans le cadre d’un référé liberté, un maire peut-il se pourvoir au nom de la commune alors qu’il ne dispose d’aucune habilitation du conseil municipal ?

Une autre question se pose, celle de savoir, si le refus de convoquer le conseil municipal en vue de désigner des délégués communaux est une atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales. De manière plus générale, est ce que le principe de libre administration des collectivités territoriales issu de l’article 72C est une liberté fondamentale au sens de l’article L 521-2 du Code de justice administrative, et par conséquent existe-t-il une atteinte grave et manifestement illégale à ce principe, lorsque le refus d’un maire est dans le cadre de rapports internes au sein de la commune ?

Les juges du Conseil d’Etat décident que le maire a qualité à agir en tant qu’agent exécutif de la commune. Puis il consacre le principe de libre administration des collectivités territoriales comme une liberté fondamentale au sens de l’article L 521-2 du Code de justice administrative. Cependant les juges administratifs estiment qu’il n’existe pas d’atteinte à cette liberté. La décision « ne concerne que les rapports internes au sein de la commune et ne peut être regardé comme méconnaissant ce principe ». Les juges invitent les requérants à la première instance à saisir le juge des référés sur le fondement du référé suspension, dont les dispositions sont énumérées à l’article L.521-2 du Code de justice administrative.

C’est dans ce contexte de construction jurisprudentielle que le Conseil d’Etat étend la reconnaissance du maire à agir en qualité d’organe d’exécution de la commune (I) pour ensuite poursuivre sur l’absence d’atteinte à une liberté fondamentale (II)

I - La reconnaissance du maire à agir en qualité d’organe d’exécution de la commune

Le caractère d’urgence de la procédure engendrée par le référé liberté (a) a permis l’accès à l’instance du maire sans habilitation du conseil municipal (b).

1.  Le caractère d’urgence de la procédure engendrée par le référé liberté

Le référé liberté tient sa source dans la loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives. A l’origine cette disposition est créée pour que les victimes d’une décision administrative attentatoire à leurs libertés fondamentales puissent saisir les juridictions administratives, et les dissuader de poursuivre sur la voie des référés judiciaires en invoquant une voie de fait (Tribunal des conflits 12 mai 1997, Préfet de police Paris C/TGI Paris).

Il est codifié à l’article L.521-2 du Code de justice administrative soumis à trois conditions restrictives définies par la jurisprudence. Ces conditions sont que la mesure soit justifiée par l’urgence, qu’il soit porté atteinte à une liberté fondamentale, que l’atteinte à cette liberté soit grave et manifestement illégale à la liberté en cause.

Cependant, le référé liberté est autonome, c'est-à-dire que sa recevabilité n’est pas conditionnée à l’engagement d’un recours au fond. Il est donc facile à introduire et peut générer un contentieux de masse.

L’idée est de gérer le flux des contentieux, et d’éviter qu’un nombre important d’administrés saisissent le juge des référés en contestation d’une décision administrative. C’est cette condition d’urgence qui sera examinée par le magistrat. Cette notion d’urgence étant appréciée par le juge des référés, qui poursuivra l’examen de la demande si l’urgence le justifie. Le lendemain, le 19 janvier 2001, le Conseil d’Etat dans un arrêt confédération nationale des radios libres, précise la condition d’urgence « la condition d’urgence doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre : qu’il en va ainsi, alors même que cette décision n’aurait un objet ou des répercussions que purement financiers et que, en cas d’annulation, ses effets pourraient être effacés par une réparation pécuniaire » (CE 19 janvier 2001 confédération nationale des radios libres ). Il pourra alors ordonner dans les quarante huit heures de la saisine des mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale dans l’exercice de l’un de ses pouvoirs. Ils montrent que le principe est étendu et que le Conseil d'Etat est compétent pour contrôler la légalité d'une décision prise par rapport à ces libertés fondamentales. En l’espèce, ces trois conditions ont été retenues par le juge administratif de première instance et une ordonnance est rendue par le tribunal administratif de Marseille le 4 janvier 2001 statuant en référé sur le fondement de l’article L.521-2 du Code de justice administrative. Le juge a vérifié les conditions et accueille la demande puis ordonne « une injonction de convoquer le conseil municipal, pour une séance qui ne saurait être postérieure au 18 janvier 2001. »

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